美国国会涉华议题泛安全化态势——以TikTok案为例

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内容摘要
近年来，美国会不啻反华渊薮，涉华议题泛安全化态势趋强。究其原因，既源于国会的反华传统，也涉及国会决策流程“结构—功能”因素对“中国威胁”的放大与异化。在开启“对华竞赢”战略后,泛安全化渐成美国护持全球霸权、缓解战略焦虑的惯性认知和竞斗手段。TikTok安全化是美国会在涉华议题上极端反华叙事与细密遏华提案的缩影。

2023年11月30日，应TikTok及其用户动议，美国蒙大拿州地区法院以“多重违宪”“僭越州权”临时叫停本州对TikTok的全面禁令。所谓“国家安全风险”是近年TikTok与美当局“拉锯战”的焦点，特别是第118届国会开张以来，围绕限制TikTok的立法活动紧锣密鼓、迭旧推新。安全化TikTok折射出近两届国会明显的“涉华必涉国家安全”的思维定势和“逢华必反”的条件反射。短期看，TikTok提案热度受内外情势影响或有消涨，但中长期美国会涉华议题泛安全化态势及其生成逻辑难以逆转。

一、美国国会泛安全化涉华议题的演进态势

泛化“中国威胁”，契合两党共识。2022年中期选举后，美国会新议长凯文·麦卡锡推动众议院高票批准成立“中国问题特别委员会”，盛赞2/3民主党人投赞成票是“重大跨党派成就”。2022年3月，众议院商业与能源委员会听证会上两党议员借挞伐TikTok中伤中国，愈加歇斯底里。

泛化“风险因应”，展现府会配合。第118届国会通过的《2023年国防授权法案》涵盖对华竞争全领域，要求成立跨部门工作组应对“中国经济胁迫”。美国务院就此启动“中国事务协调办公室”，强化对华决策信息共享与跨部门协同；国会随即设立“中国委员会”加强“对华安全和经济竞争”。

泛化“提案种类”，趋于细密耦合。美近几届国会，涉华提案种类、数量大幅增加，为泛安全化操纵拓展空间。第118届国会以来，两党议员涉华提案共约613项（截至2023年12月15日），同一涉华议题涉及不同提案数较多。以直接影响TikTok在美运营的提案为例，第117届国会10项提案1项成法，而第118届国会目前已有11项相关提案。

二、美国国会泛安全化涉华议题的生成逻辑

美国会对涉华提案的泛安全化操纵集中反映于涉华立法决策流程。

调查听证方面，渲染威胁、泛化风险。国会对TikTok的“威胁”认知包括中国对数据的收集、存储和访问，以及内容审核和推荐算法影响推送内容等。部分议员就TikTok涉个人隐私和数据安全不断致信、听证，渲染“中国威胁”拉抬涉华提案。

提案审议方面，迭旧推新、过度因应。一方面，依托往届国会已有的立法予以铺垫；另一方面，第118届国会提案更趋细密。以第117、118届国会涉TikTok提案为例，数量虽层出不穷，但从条款内容看，其限制TikTok的思路无外乎扩大行政审查封禁职权和压缩司法挑战空间。

政策执行方面，行政背书、由泛向实。目前，封禁TikTok已获联邦、州、市各层级行政机构回应。蒙大拿州在全美首开全面封禁先河。2020年以来，已有37州行政部门禁用TikTok，其中宾夕法尼亚州、路易斯安那州和佛罗里达州等已在部分设备上禁用TikTok。

反馈调整方面，多方角力、动态循环。各方博弈反向刺激美国会立法行动。迄今， TikTok与美当局“拉锯战”已演化为选民群体“威胁认知战”、媒体“舆论影响战”和两党“选民争夺战”。各方角力推动国会泛安全化态势的生成逻辑循环往复。

三、美国国会涉华议题泛安全化原因

（一）安全意涵拓展与绝对安全寻求。自“哥本哈根学派”引入“安全化理论”后，安全的语义不断扩展。美长期受历史地缘因素驱使，痴迷“绝对安全”与“权力平衡”战略信条，不懈追寻绝对安全状态，在制定国家层面安全战略及机构层面安全决策上夸大各类风险、泛化安全威胁已成惯性。

（二）反华认知的传统与惯性。自《1882年排华法案》后，美国会对华消极认知在“强硬”和“不那么强硬”间摇摆。近两届政府从“战略竞争对手”到“最大地缘政治挑战”的对华定位，均高位护持涉华泛安全化态势。

（三）委员会审议制易于扩大议程。一是同一涉华议题涉不同委员会、小组委员会，更易将议程拖入泛安全化态势生成逻辑中；二是涉华提案常属“非危机型”立法，立法流程足以将涉华议题翻炒发酵、异化污名，衍生更多“国家安全”关切；三是委员会调查常联动政府、媒体等，置“非安全”议题于“安全”语境下，刺激涉华提案分化关联议题。

（四）反华议员长期把持要职。反华议员长期把持美国会重要委员会及小组委员会领导层，既擅鼓噪涉华“威胁”“风险”，又能炮制、牵引反华提案。

（五）政府对华战略焦虑促推国会涉华议题泛安全化。美国近两届政府对霸权衰落的战略焦虑倍增。由此，涉华议题泛安全化态势渐呈府会“协同实施”和“双向推进”的进路。

四、美国国会涉华议题泛安全化的影响及前景

第一，泛安全化涉华议题“涵化”公众对华认知。由于美国会立法活动涉及专业流程和特定机制，多数普通民众很难关注立法规则与条款细节。但在自媒体时代，国会针对TikTok系列听证直播高调强势，加之TikTok的社交媒体属性，极易推高关注度。2023年5月15至21日，在参与“是否认为TikTok是国家安全威胁”调查问卷的5010名美国公民中，59%受访者认为“是”，17%回答“否”，23%的“不确定”。

第二，泛安全化涉华议题强化集团政治和冷战思维。放眼全球，封禁TikTok的国家（地区）多为包括“五眼联盟”国家在内的“随美起舞”盟友伙伴，封禁原因几乎自行对标美国。国际政治心理学先驱罗伯特·杰维斯认为，国际政治取决于国家行为，但国际性结果（international results）不等于每个国家行为的简单相加。一个系统中，行为会对行为体、他者及整个系统产生非本意效果（unintended effects）。美国会封禁TikTok的立法目的是应对所谓“国家安全风险”，但部分国家基于与美关系利益考量跟风对标，已然加剧了国际阵营对抗的“非本意效果”。

第三，泛安全化涉华议题无助于缓解美国会当前面临的问题，而选举利益考量或致提案陷入僵局甚至成为废案。一方面，两党对TikTok提案仍存分歧。在涉及对大科技公司态度上，共和党素有“反对审查保守派言论”的敏感；多数民主党人虽赞同封禁，却也担忧选民不满“跑票”。另一方面，国会议事机制的结构性矛盾势将影响涉华立法的泛安全化态势：议员们一面大肆渲染“威胁”“风险”，一面却因选举利益不愿“入戏太深”，身陷“代表选区利益”与“维护国家利益”的纠结。

未来，美国会泛安全化叙事、操纵流变于“威胁”与“工具”两类范式，围绕制裁与反制裁的中美角力将轮番上演。

首先，从涉华泛安全化惯性看，叙事广度仍不设限。当下，大国竞争复杂化，中美博弈体系化，泛安全化已成美对华战略的一张“百搭牌”——可搭配不同领域、方向几乎任何议题，似乎“凡事皆可涉华”。第118届及后续国会作为美涉华安全政策的“做牌”方之一，不会放弃泛利用安全化这张“百搭牌”推进立法，推高全政府对涉华议题的“威胁识别”“风险界定”和“因应手段”。

其次，从涉华泛安全化嬗变看，操纵深度仍有区别。如果说泛化国家安全是一种思想观念和行动依据，那么滥用管制、歧视性制裁则是泛安全化落地的路径依托。涉华泛安全化操纵不乏恶意限制中美人文交流、污名化中国人权、妖魔化中国倡议等，但更直接的现实危害则是对华制裁。长期看，美国会很难放弃对华制裁胁迫、出口审查管制等泛安全化操纵。

最后，从涉华泛安全化阵营看，矛盾限度仍需评估。虽然针对封禁TikTok，美部分盟伴亦步亦趋，但也有不时流露的不愿随美遏华的意愿。应该看到，美国作为各类多、双边机制发起国或成员国，具备影响现有国际贸易管制的“道义感召”和牵制手段，能够主导有关合作框架并协同他国推动对华泛安全化来操纵多边化、国际化，故需警惕“两面国”。

TikTok案仅是美国会涉华议题泛安全化的冰山一角。2024年总统选战序幕拉开，为相关TikTok提案进展和前景增加了不确定性。关于TikTok在美去留讨论及与当局的博弈僵局大概率将延至下届政府。虽然相关提案或将搁浅，但未来美国会对涉华议题泛安全化态势的逻辑依旧。鉴此，美国会涉华议题泛安全化态势很大程度上将伴随中美战略博弈全过程。

蔡龙宇：现代院博士研究生

张焱宇：现代院研究员

本文原载于《现代国际关系》2023年第12期的区域与国别研究栏目。现代院微信公众号现推出此文缩略版，以飨读者。